黃卉 貝殼研究院研究專家

解決新市民、青年人的住房困難問題，讓新市民和青年人能早日改善他們的居住條件，是“十四五”期間人口凈流入大城市的重點(diǎn)工作。

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，我國新市民群體規(guī)模龐大且呈現(xiàn)逐步增長趨勢(shì)。在人口凈流入的大城市中，新市民的住房需求尤其是租賃需求旺盛，租賃比例較高。新市民租住什么樣的房，能不能負(fù)擔(dān)得起，住得是不是安穩(wěn)，租賃關(guān)系是否有保障等話題越發(fā)受到全社會(huì)的關(guān)注。2020年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求，要重視解決好新市民、青年人，特別是從事基本公共服務(wù)人員等住房困難群體的住房問題，努力做到住有所居、職住平衡。2021年3月政府工作報(bào)告中提出，盡最大的努力幫助新市民、青年人緩解住房困難。2021年6月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，提出加快發(fā)展保障性租賃住房，明確將保障性租賃住房作為解決符合條件的新市民、青年人等群體的住房困難問題的主要途徑。解決新市民、青年人的住房困難問題，讓新市民和青年人能早日改善他們的居住條件，是“十四五”期間人口凈流入大城市的重點(diǎn)工作。

一、中央政策多次提到的“新市民”是哪些人？

新市民稱謂由農(nóng)民工、外來務(wù)工人員轉(zhuǎn)變而來，以推進(jìn)其市民化、促進(jìn)其融入城市為出發(fā)點(diǎn)，并逐漸延展為“城市新移民”。與“新市民”相關(guān)的最早的官方稱謂是2006年《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工若干問題的意見》提出的“農(nóng)民工”概念，其后青島、西安等地使用了“新市民”的稱謂。

在2010年國務(wù)院《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》正式提出了“新生代農(nóng)民工”的稱謂，并強(qiáng)調(diào)了幫助其實(shí)現(xiàn)市民化。2015年底中共中央政治局會(huì)議首次在中央層面提出了“新市民”的概念。隨著房價(jià)的不斷上漲，不僅是農(nóng)民工，其他流入城市的就業(yè)工作人員的住房困難問題也不斷加劇。國家發(fā)展改革委《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》中提到擴(kuò)大保障性租賃住房供給，著力解決困難群體和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、新就業(yè)大學(xué)生等新市民住房問題。2022年3月，中國銀保監(jiān)會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)新市民金融服務(wù)工作的通知》中指出，新市民主要是指因本人創(chuàng)業(yè)就業(yè)、子女上學(xué)、投靠子女等原因來到城鎮(zhèn)常住，未獲得當(dāng)?shù)貞艏�或獲得當(dāng)?shù)貞艏�不滿三年的各類群體。

二、針對(duì)新市民的住房問題及政策導(dǎo)向

1998年以前，新市民的住房主要依靠回村居住和單位提供宿舍解決[董昕.中國農(nóng)民工住房問題的歷史與現(xiàn)狀[J].財(cái)經(jīng)問題研究,2013(01):117-123.]。隨著新市民群體的壯大、流動(dòng)范圍的擴(kuò)大和單位提供宿舍的比例不斷下降，租賃市場成為解決新市民居住問題的主要方式。根據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，現(xiàn)在在大城市有70%的新市民和青年人是靠租房來解決住的問題，然而租金付得起的房子區(qū)位比較遠(yuǎn)，區(qū)位比較好的租金又比較貴，這成為新市民、青年人“買不起房”和“租不好房”的一個(gè)現(xiàn)實(shí)困難[國新辦“努力實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居”新聞發(fā)布會(huì)，2021年8月31日]。此外，由于戶籍壁壘導(dǎo)致新市民游離于住房保障體系之外也是新市民面臨住房困難問題的一個(gè)方面。

在住房政策上，提出過用工單位是改善農(nóng)民工居住條件的責(zé)任主體[《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見》]，有條件的地區(qū)可以將新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務(wù)工人員納入公租房供應(yīng)范圍[《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》]，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系[《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》]，化解房地產(chǎn)庫存、通過加快農(nóng)民工市民化、推進(jìn)以滿足新市民為出發(fā)點(diǎn)的住房制度改革[2015年12月中共中央政治局會(huì)議]等方式，但更多地停留在住房保障問題的探索層面，解決新市民住房問題的實(shí)際作用有限。2021年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，提出加快發(fā)展保障性租賃住房，明確將保障性租賃住房作為解決符合條件的新市民、青年人等群體的住房困難問題的主要途徑。

三、新市民住房租賃需求更加旺盛

在購房成本高、購房資格受限的背景下，租賃成為城市中新市民、青年人在較長時(shí)間內(nèi)選擇的居住方式。未來新市民的住房租賃需求旺盛，同時(shí)對(duì)租賃品質(zhì)的需求不斷增強(qiáng)。

第一，新市民住房租賃需求總量大且呈現(xiàn)持續(xù)增長的趨勢(shì)。我國大城市以流動(dòng)人口的租賃需求為主，未來隨著城鎮(zhèn)化率的提升和城市之間的流動(dòng)性增強(qiáng)，租賃人口的數(shù)量將呈現(xiàn)增長趨勢(shì)。與此同時(shí)，在家庭小型化的趨勢(shì)下，未來租賃住房需求量將持續(xù)增加。2020年我國的戶均人口為2.62人，其中一人戶為1.25億戶，占比達(dá)到25.4%。特別是大城市中一人戶比例更高，如2020年北京一人戶占比達(dá)29.9%、上海一人戶占比達(dá)28.3%，對(duì)于開間、一居室租賃需求旺盛。

第二，隨著平均購房年齡的延長，租客停留在租賃市場的時(shí)間延長。由于房價(jià)收入比較高或部分城市的限購、限貸政策，城市居民購房計(jì)劃推遲，依據(jù)貝殼平臺(tái)數(shù)據(jù)，2021年租賃試點(diǎn)24城的平均購房年齡為33-39歲，其中15個(gè)城市平均購房年齡相比2018年增加2-3年，相當(dāng)于在租賃市場多停留2-3年，由此可以推算，自高校畢業(yè)生進(jìn)入租賃市場后，多數(shù)的租住時(shí)間或超過10年。特別是一線城市的高房價(jià)和對(duì)非戶籍人口有一定社保繳費(fèi)或個(gè)稅證明年限限定，一線城市平均購房年齡更高，租客停留在租賃市場的時(shí)間更長。

第三，屋內(nèi)設(shè)施、基礎(chǔ)服務(wù)以及周邊配套成為影響居住品質(zhì)的核心因素。從租客結(jié)構(gòu)來看，2019-2021年貝殼平臺(tái)成交租客中四個(gè)一線城市18-30歲的青年租客占比超過四成，90后、00后新生代群體對(duì)租賃房屋品質(zhì)要求較高，同時(shí)由于購房計(jì)劃延遲，從家庭或老人、小孩的需求考慮愿意為品質(zhì)付費(fèi)。

四、租賃需求進(jìn)入改善新階段

在我國城鎮(zhèn)化的前期，租賃主要是解決農(nóng)民工在城市的容身之所，對(duì)居住品質(zhì)的容忍度較高。但在新階段，年輕群體、新市民的租賃住房需求正在發(fā)生質(zhì)的提升。一是租賃需求多樣化。從新市民的人群分類上，不同收入人群對(duì)租賃住房的產(chǎn)品呈現(xiàn)差異化需求。低學(xué)歷流動(dòng)人群收入能力無法達(dá)到租住一間房的要求，需要的是標(biāo)準(zhǔn)化的床位。

城市無房低收入人口，具有本地戶籍但收入能力低，需要保障性公租房。流動(dòng)夾心層人口，以非戶籍大學(xué)生為主，處于暫時(shí)性支付能力不足階段，需要安全規(guī)范的合租和中低端整租。城市戶籍夾心層擁有本地戶籍，包括畢業(yè)5-10年內(nèi)大學(xué)生，收入水平相對(duì)較高，但在城市購房難，需要適合家庭居住的整租產(chǎn)品。

二是高品質(zhì)的租住空間。隨著新生代租賃群體觀念革新、個(gè)人收入增加以及生命周期推進(jìn)，租賃消費(fèi)升級(jí)大勢(shì)所趨。對(duì)于租賃住房的需求將從基本剛需到“品質(zhì)升級(jí)”，對(duì)于高品質(zhì)的租住空間要求更高。新市民對(duì)居所的需求不限于居住需求，安全需求、隱私需求、社交需求等逐漸衍生。租客對(duì)品質(zhì)居住的要求更高。居住安全性、舒適度、住所的設(shè)施及環(huán)境、公共空間設(shè)計(jì)等因素，都逐漸成了影響新市民租房決策的重要因素。根據(jù)我們調(diào)研，超五成新市民表示愿意為更好的地段、服務(wù)和室內(nèi)環(huán)境，每月多支出1000元以上。

三是專業(yè)化的租賃服務(wù)。新市民對(duì)租賃的專業(yè)化服務(wù)需求增加。

新市民對(duì)于鄰里社交、管家服務(wù)、維修保潔等專業(yè)服務(wù)的日益凸顯。維修保潔服務(wù)的及時(shí)性、鄰里社交的群體同質(zhì)性、居住空間的安全性、活動(dòng)組織的拓展性以及管家服務(wù)是否周到，都是影響新市民選擇租賃房源的關(guān)鍵服務(wù)因素，也決定了新市民入住后的租住體驗(yàn)和到期后的續(xù)租率。

四是均等化的公共資源。新市民需要更加長期、穩(wěn)定的租賃關(guān)系，其居住的基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ�，不能遭到歧視性�?duì)待，不能因?yàn)樽夥慷�成為城市的“二等公民”。依�?jù)調(diào)研數(shù)據(jù)，在新市民選擇租房而不是買房的決策影響條件中，租房能夠解決子女教育問題的條件占比第一。關(guān)于教育需求對(duì)新市民購房的影響，受教育程度較高的人往往對(duì)子女教育也有更高要求，進(jìn)而拉動(dòng)住房需求。因此，解決租客長期租賃的關(guān)鍵目標(biāo)是，逐漸推動(dòng)解決租戶子女的教育權(quán)益，逐步實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)平等。

新市民群體的規(guī)模逐漸增加，居住條件也從“蝸居”到“安居”轉(zhuǎn)變，對(duì)租房的需求也更加多樣化，需要品質(zhì)的居住空間、專業(yè)化的租賃服務(wù)和均等化的公共資源來滿足居住需求。在此背景下，政府或市場單一的力量都不足以為新市民提供滿意的住房，需要以市場主導(dǎo)，更好發(fā)揮政策引領(lǐng)作用。為此，政府通過賦能來推動(dòng)市場高質(zhì)量發(fā)展。一方面，政府通過制定租賃法律規(guī)則，強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制和能力；另一方面，通過財(cái)稅金融政策為租賃企業(yè)賦能，助推租賃機(jī)構(gòu)化運(yùn)營，合力構(gòu)建一個(gè)具備高品質(zhì)的租住空間、專業(yè)化租賃服務(wù)、合理的居住保障和均等化公共權(quán)利的租賃市場，滿足新市民安居需求。