除了鼓勵(lì)國(guó)企這樣的承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的“社會(huì)企業(yè)”進(jìn)入，還是要努力給企業(yè)增加收益，才能調(diào)動(dòng)更多的社會(huì)資本和資源進(jìn)入。

“保障性住房租賃發(fā)展在今年是一個(gè)關(guān)鍵之年，要完成真正的制度構(gòu)建，要進(jìn)行多方面的政策破局，最大限度調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的進(jìn)入積極性�！�

上海交通大學(xué)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)研究中心主任、國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院/中國(guó)城市治理研究院教授陳杰日前接受《中國(guó)房地產(chǎn)金融》專(zhuān)訪時(shí)這樣表示。

在陳杰看來(lái)，保障性租賃住房要形成“資金”和“房”的“良性閉環(huán)”；包括非正規(guī)的農(nóng)村集體用地上的已經(jīng)處于出租狀態(tài)的小產(chǎn)權(quán)房也可以合規(guī)化，進(jìn)行“納管”；一定獨(dú)立性、閉環(huán)性的金融體系，會(huì)給住房保障、住房市場(chǎng)帶來(lái)一些根本性改變；從一定意義上來(lái)說(shuō)，保障性租賃住房是對(duì)新市民和青年人的一種社會(huì)投資，早投入早收益。

一、住房保障的升級(jí)轉(zhuǎn)型與頂層設(shè)計(jì)的思路創(chuàng)新

《中國(guó)房地產(chǎn)金融》：對(duì)比2021年、2022年的政府工作報(bào)告，均有“保障好群眾住房需求”的提法。從經(jīng)濟(jì)適用房，公租房（含廉租房）、棚戶(hù)區(qū)改造并存，自2019年至今，保障性租賃住房接過(guò)接力棒。對(duì)于中國(guó)住房保障體系，您認(rèn)為取得了哪些成果，還存在哪些問(wèn)題？

陳杰：中國(guó)的住房保障體系，就如中國(guó)的社會(huì)保障體系，經(jīng)歷了從初步建立、逐步成長(zhǎng)、體系構(gòu)建到查漏補(bǔ)缺、質(zhì)量提升的發(fā)展過(guò)程。住房保障工作，也像減貧脫貧工作一樣，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力、時(shí)代需求和國(guó)家財(cái)力，盡力而為、量力而行。

減貧工作，在全面小康之前，是以消滅絕對(duì)貧困為重心，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)獲得決定性勝利之后，就要進(jìn)行升級(jí)，轉(zhuǎn)入以減少相對(duì)貧困、逐步實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕為目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，不僅要靠在財(cái)富分配端加強(qiáng)二次分配力度和增進(jìn)相對(duì)弱勢(shì)群體對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的共同分享，也要在財(cái)富生產(chǎn)端傾向性、非對(duì)稱(chēng)性地增加相對(duì)弱勢(shì)群體的發(fā)展能力，增強(qiáng)這個(gè)群體的自我造血能力，從而在生產(chǎn)環(huán)節(jié)上就從源頭上縮小貧富差距。

住房保障的升級(jí)轉(zhuǎn)型，同樣也是這個(gè)思路。

改革開(kāi)放以來(lái)，尤其2007年8月《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2007]24號(hào)）發(fā)布以來(lái)，我國(guó)的住房保障體系從框架建構(gòu)到不斷完善，政府投入不斷增加，規(guī)模越來(lái)越大。據(jù)權(quán)威部門(mén)資料，從2008到2020年，全國(guó)各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)住房開(kāi)工累計(jì)5000多萬(wàn)套，上億居民“出棚進(jìn)樓”。此外，截至2020年底，全國(guó)累計(jì)2200多萬(wàn)困難群眾領(lǐng)取了租賃補(bǔ)貼。另?yè)?jù)七普數(shù)據(jù)，2020年末全國(guó)有約1100萬(wàn)戶(hù)家庭住在廉租房或公租房中�？梢哉f(shuō)，大多數(shù)城市的本地收入與住房雙困家庭的住房條件已經(jīng)得到了根本性改善。同時(shí)，住房保障的方式和渠道日趨多元，住房保障的法規(guī)體系逐步完善，對(duì)住房保障的認(rèn)識(shí)也日益深刻。

但在扶貧攻堅(jiān)基本完成和決勝全面小康取得了決定性成就之后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還要朝著深層次和更高質(zhì)量開(kāi)啟新征程，原來(lái)完全聚焦在中低收入住房困難群體的住房保障體系就不太能適應(yīng)新的發(fā)展要求了，托底式的廉租房、公租房等保障房品種也不能滿(mǎn)足新的住房保障對(duì)象的需求了。

五大新發(fā)展理念和新發(fā)展環(huán)境下的國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕偉大目標(biāo)的明確提出，也都對(duì)住房保障工作提出了更多的要求。這些都使得政府今天有底氣也有責(zé)任有迫切性，超越托底式住房保障，走向發(fā)展式住房保障。

保障性租賃住房，與之前主要面向中低收入家庭提供的“保障性住房”有很大不同，體現(xiàn)了在住房保障頂層設(shè)計(jì)中諸多新的理念與思路創(chuàng)新。

傳統(tǒng)的保障性住房，雖然也有很大一部分是配租型，如廉租房、公租房，但都是主要面向城市中本地中低收入住房困難家庭即所謂“雙困”家庭的托底保障，是狹義上的住房保障。廉租房自不必說(shuō)，一直明確定性是托底性質(zhì)的保障房。即使“十二五”之后才推廣普及、覆蓋人群范圍相對(duì)廣一些的公租房，也是以面向中低收入人群為主。如2010年6月住建部等七部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》(建保[2010]87號(hào))、2019年5月住建部等三部委《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展公租房的意見(jiàn)》(建保[2019]55號(hào))，都明確指出，發(fā)展公共租賃住房重點(diǎn)是解決城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭的住房問(wèn)題，仍然是一種“補(bǔ)位”式兜底式保障。

但近期所強(qiáng)調(diào)的保障性租賃住房，則可以清晰看出，在面向人群和政策目標(biāo)都有所不同，側(cè)重點(diǎn)更多放在了新市民和青年人這個(gè)群體，是更廣意義上的住房保障，而且明確與推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程相聯(lián)系，所以是一種發(fā)展型保障。

近期不少學(xué)者在研究中國(guó)的減貧政策時(shí)已經(jīng)提出，中國(guó)政府對(duì)貧困的治理模式是一種發(fā)展型扶貧，強(qiáng)調(diào)對(duì)被救助者的“可行能力”的擴(kuò)展，這是對(duì)西方“政治功利化”福利政策理念的超越。換句話說(shuō)，中國(guó)減貧之所以成功，在于一直強(qiáng)調(diào)，不僅要輸血，更要造血。同樣可以認(rèn)為，保障性租賃住房較之傳統(tǒng)保障性住房在面向人群和功能目標(biāo)上的變化，體現(xiàn)了中國(guó)政府在住房保障領(lǐng)域已超越托底思維，而越來(lái)越看重與促進(jìn)人的全面發(fā)展的結(jié)合。

當(dāng)然，這個(gè)轉(zhuǎn)變，也體現(xiàn)了與歷史的延續(xù)和傳承。2007年以來(lái)國(guó)家對(duì)住房保障體系的大力建設(shè)，使得我國(guó)保障性住房存量快速增加、住房保障覆蓋人群日益擴(kuò)大。新型城鎮(zhèn)化的靈魂是以人為本，人民城市的理念近年來(lái)也越來(lái)越深入人心，而所謂以人為本和人民城市，說(shuō)到底都是要促進(jìn)人的全面發(fā)展，提高每個(gè)人的“自由度”和“行動(dòng)空間”，而這就要從保障每個(gè)人的發(fā)展權(quán)利、增進(jìn)其發(fā)展能力做起。住房是聯(lián)系個(gè)人與社會(huì)的關(guān)鍵性紐帶，住房保障在落實(shí)發(fā)展權(quán)利、促進(jìn)發(fā)展能力方面有著重要的和不可替代的作用。

從一定意義上來(lái)說(shuō)，保障性租賃住房是對(duì)新市民和青年人的一種社會(huì)投資，早投入早收益。如果等新市民和青年人因?yàn)樽》繂?wèn)題解決看不到希望而產(chǎn)生倦怠、“躺平”甚至抱怨不滿(mǎn)的加速累積，再進(jìn)行投入，則社會(huì)成本會(huì)高很多。

除了出發(fā)點(diǎn)不一樣，保障性租賃住房相對(duì)傳統(tǒng)保障性住房最大的區(qū)別點(diǎn)在于，后者是政府投資為主，基本上是政府在“舉杠鈴”，而保障性租賃住房是要改變這個(gè)局面，是政府努力創(chuàng)造優(yōu)惠的政策環(huán)境，但投資、融資和運(yùn)營(yíng)都是以社會(huì)資本為主，政府不直接參與。

傳統(tǒng)住房保障投入在屬性上屬于財(cái)政性投入，不要求資金可循環(huán)，投入的資金基本上是“有去無(wú)回”。保障性租賃住房則是強(qiáng)調(diào)可持續(xù)性和可良性循環(huán)，要求資金投入“有去有回”。

二、閉環(huán)性金融體系給住房保障帶來(lái)根本性改變

《中國(guó)房地產(chǎn)金融》：2月25日，銀保監(jiān)會(huì)、住建部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)支持保障性租賃住房市場(chǎng)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、商業(yè)銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、信托公司等各級(jí)金融機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，立足自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)，加大保障性租賃住房的金融支持力度。有觀點(diǎn)認(rèn)為，這是一個(gè)大利好，可能會(huì)形成“獨(dú)立的住房保障金融體系”。您認(rèn)為金融支持會(huì)給住房保障、市場(chǎng)帶來(lái)哪些影響？

陳杰：住房的開(kāi)發(fā)與運(yùn)營(yíng)是資金密集型的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，租賃住房同樣如此，甚至對(duì)資金要求更高，很需要有長(zhǎng)周期、成本低的金融支持。租賃住房發(fā)展困難的主要原因就是融資困難。在開(kāi)發(fā)階段，無(wú)論重資產(chǎn)、中資產(chǎn)還是輕資產(chǎn)模式，都需要一筆很大的初始投入，但卻又無(wú)法向銷(xiāo)售住房那樣引入購(gòu)房按揭甚至還沒(méi)有建成就能銷(xiāo)售期房做成按揭，讓購(gòu)房者為開(kāi)發(fā)者進(jìn)行融資。中資產(chǎn)和輕資產(chǎn)模式下更不能把土地使用權(quán)和房屋建筑所有權(quán)作為抵押品從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款。相比售房的開(kāi)發(fā)者深受金融機(jī)構(gòu)追捧、可以獲得的杠桿率很高、實(shí)際需要投入的資本金很少，租房的開(kāi)發(fā)者則非常難獲得金融機(jī)構(gòu)貸款、融資渠道很窄，往往杠桿率很低，背負(fù)的資本金壓力很大。

租賃住房的資金回收長(zhǎng)周期和現(xiàn)金流進(jìn)出的嚴(yán)重不匹配，更加讓金融機(jī)構(gòu)對(duì)租賃住房望而卻步。由于租賃住房的開(kāi)發(fā)與運(yùn)營(yíng)者往往規(guī)模較小，品牌信譽(yù)低，母公司支持少或沒(méi)有公司集團(tuán)做后盾，使得它們更加難以從金融機(jī)構(gòu)獲得融資。

租賃住房行業(yè)發(fā)展前幾年出現(xiàn)了很多租金貸現(xiàn)象，一定程度上也是不得已而為之，本質(zhì)上是打個(gè)時(shí)間差，截留租客的租金現(xiàn)金流來(lái)形成資金池，以給租賃企業(yè)做融資。但租金貸的風(fēng)險(xiǎn)太大，一旦企業(yè)出現(xiàn)爆倉(cāng)，就會(huì)出現(xiàn)群體現(xiàn)象，目前已經(jīng)基本被明令禁止了。

之前市場(chǎng)也曾經(jīng)出現(xiàn)不少住房租賃的證券化產(chǎn)品，包括輕資產(chǎn)的租金收益權(quán)ABS、重資產(chǎn)的CMBS和類(lèi)REITs，總的來(lái)說(shuō)，都是房企或運(yùn)營(yíng)商以租賃房的產(chǎn)權(quán)、預(yù)期租金或租房貸款作為底層資產(chǎn)，進(jìn)行抵押或質(zhì)押或交易標(biāo)的物，從而在資本市場(chǎng)上募資的一種融資方式。租金收益權(quán)ABS實(shí)質(zhì)上是一種應(yīng)收賬款類(lèi)資產(chǎn)證券化，門(mén)檻較低，輕資產(chǎn)的租賃企業(yè)也可以使用。而CMBS及類(lèi)REITS需要原始權(quán)益人擁有物業(yè)產(chǎn)權(quán)，僅重資產(chǎn)類(lèi)租賃企業(yè)能夠運(yùn)用。

本身租賃住房擁有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，是很適宜做證券化的金融底層資產(chǎn)，但由于我國(guó)長(zhǎng)期住房市場(chǎng)租售比嚴(yán)重失衡，租金回報(bào)率太低，租賃證券化產(chǎn)品收益空間太小，難以獲得資本市場(chǎng)認(rèn)同。加上近幾年受租金貸連連爆雷牽連，租賃住房的融資總體收緊，住房租賃證券化雖然政策上仍受政府支持，但實(shí)際發(fā)展一直遲緩。

以上分析，主要是針對(duì)市場(chǎng)化的租賃住房產(chǎn)品，保障性租賃住房因?yàn)槭找媛矢�低、受到監(jiān)管更多，面臨的融資問(wèn)題更大。

然而，在近年來(lái)中央持續(xù)要求給傳統(tǒng)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)與購(gòu)買(mǎi)降杠桿的背景下，被擠出的金融資金也迫切要另尋出路，找到新的增長(zhǎng)點(diǎn)。租賃住房包括保障性租賃住房的開(kāi)發(fā)與運(yùn)營(yíng)的融資需求巨大，確實(shí)是金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)未來(lái)的潛在增長(zhǎng)點(diǎn)。國(guó)內(nèi)有些金融機(jī)構(gòu)比如建設(shè)銀行集團(tuán)在這方面布局較早，已經(jīng)有很好的深耕。

根據(jù)建設(shè)銀行官網(wǎng)資料顯示，截至2021年底，建設(shè)銀行支持發(fā)展住房租賃貸款余額超過(guò)1300億元，支持各地已納入和計(jì)劃納入保障性租賃住房計(jì)劃的項(xiàng)目累計(jì)投放貸款超過(guò)630億元，可提供房源超60萬(wàn)套。建設(shè)銀行旗下住房服務(wù)專(zhuān)業(yè)子公司建信住房管理的房源已達(dá)12.9萬(wàn)套(間)，“CCB建融家園”平臺(tái)服務(wù)個(gè)人客戶(hù)超3800萬(wàn)戶(hù)。建設(shè)銀行在這方面的長(zhǎng)期深耕，雖然也有商業(yè)邏輯，但出發(fā)點(diǎn)帶有很強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任心驅(qū)動(dòng)，是以市場(chǎng)法則來(lái)做有公益性事業(yè)的現(xiàn)代“社會(huì)企業(yè)”。

國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等政策性金融機(jī)構(gòu)的貸款、保險(xiǎn)公司的股權(quán)投資或債權(quán)投資、保險(xiǎn)私募基金等融資支持，周期長(zhǎng)、利率低，相對(duì)普通商業(yè)銀行貸款或VC私募基金而言，能更好匹配租賃住房包括保障性租賃住房在開(kāi)發(fā)階段的融資需求。但這些資金來(lái)源比較稀缺，并不容易獲取。而且租賃住房在運(yùn)營(yíng)階段的融資需求，仍需要想辦法突破。

今年2月銀保監(jiān)會(huì)、住建部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)支持保障性租賃住房市場(chǎng)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）中要求金融機(jī)構(gòu)針對(duì)保障性租賃住房項(xiàng)目特點(diǎn)，穩(wěn)妥有序開(kāi)展應(yīng)收租金、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)等抵質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，并發(fā)揮政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)增信支持作用；鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用銀團(tuán)貸款加大對(duì)保障性租賃住房項(xiàng)目的融資支持，鼓勵(lì)銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs），并為用于保障性租賃住房項(xiàng)目的公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等債券融資提供發(fā)行便利和加大債券投資力度�！吨笇�(dǎo)意見(jiàn)》還提出了幾條專(zhuān)門(mén)性的措施：一是支持銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)行金融債券，以拓寬保障性租賃住房的資金支持來(lái)源，二是保障性租賃住房有關(guān)貸款可不納入房地產(chǎn)貸款集中度管理。

從這些措施來(lái)看，政府為保障性租賃住房乃至整個(gè)租賃住房構(gòu)建一個(gè)特別的金融支持體系，也不為過(guò)。這樣一個(gè)住房租賃金融體系，會(huì)帶有一定的單獨(dú)閉環(huán)性。資金進(jìn)去后，會(huì)給予不少政策優(yōu)惠支持，包括已經(jīng)給予信貸額度單列這樣的待遇，但可能不容易退出，要在這個(gè)系統(tǒng)中內(nèi)部循環(huán)，或至少較長(zhǎng)時(shí)間循環(huán)后，才允許退出�？傮w上是歡迎那些長(zhǎng)周期、耐得住、有一定社會(huì)責(zé)任心的資金進(jìn)入，不歡迎短期炒作的投機(jī)性資金。租賃住房金融體系尤其保障性租賃住房金融體系的建構(gòu)者和參與者應(yīng)該主要是“社會(huì)企業(yè)”，就如保障性住房開(kāi)發(fā)與運(yùn)營(yíng)者大多數(shù)也會(huì)是“社會(huì)企業(yè)”。這樣才能匹配住房租賃開(kāi)發(fā)與運(yùn)營(yíng)的周期特點(diǎn)。

這個(gè)帶有一定獨(dú)立性、閉環(huán)性的金融體系，會(huì)給住房保障、住房市場(chǎng)帶來(lái)一些根本性改變。會(huì)讓住房保障更沉著、更有長(zhǎng)期規(guī)劃性、更有韌性和可持續(xù)性，會(huì)讓住房市場(chǎng)的參與者改變思維觀念，不再用短期化、快周轉(zhuǎn)的熱錢(qián)思維來(lái)做事情，而是更注重良性循環(huán)和追求健康長(zhǎng)效機(jī)制的建立。

三、小產(chǎn)權(quán)房也可以合規(guī)化，進(jìn)行“納管”

《中國(guó)房地產(chǎn)金融》：隨著住房租賃市場(chǎng)快速發(fā)展，租賃住房運(yùn)營(yíng)企業(yè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)等產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)企業(yè)都會(huì)迎來(lái)一定發(fā)展機(jī)遇。我們注意到，上海也有企業(yè)在探索“集體產(chǎn)權(quán)房”改建/代租，形成了一個(gè)良好的商業(yè)模式閉環(huán)，您如何評(píng)價(jià)這樣的業(yè)態(tài)？

陳杰：保障性租賃住房一大特點(diǎn)是，存量開(kāi)發(fā)為主，而不是增量開(kāi)發(fā)。所以不是對(duì)市場(chǎng)上已有的租賃住房的替代，而是對(duì)其中一部分“收編”。雖然也有一部分保租房會(huì)新建改建，但大多數(shù)保租房是將已有的市場(chǎng)化租賃房源，包括品牌長(zhǎng)租公寓，進(jìn)行“納管”（納入保障性租賃住房的統(tǒng)一管理），是一種基于政企合作機(jī)制的“共同生產(chǎn)”。甚至包括非正規(guī)的農(nóng)村集體用地上的已經(jīng)處于出租狀態(tài)的小產(chǎn)權(quán)房也可以合規(guī)化，進(jìn)行“納管”。疏堵結(jié)合，既消除了“群租房”到處孽生的社會(huì)治理隱患，也調(diào)動(dòng)一切可以利用的社會(huì)資源成為保租房。

如交通銀行上海市分行突破禁區(qū)，創(chuàng)新性開(kāi)展基于宅基地的金融授信，并與閔行區(qū)華漕鎮(zhèn)政府、上海閔房（集團(tuán)）有限公司旗下的上海閔房抱家房產(chǎn)租賃有限公司進(jìn)行政銀企三方合作，共同推動(dòng)上海市閔行區(qū)華漕鎮(zhèn)的農(nóng)村宅基地集約化利用，實(shí)施農(nóng)村房屋的集中托管與改造，做成了管家化管理房屋租賃新興產(chǎn)品，讓農(nóng)家別墅變身虹橋商務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的人才公寓，有力支持虹橋商務(wù)區(qū)大開(kāi)發(fā)的國(guó)家戰(zhàn)略，從而將城市住房問(wèn)題解決、保租房發(fā)展與鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)了有機(jī)結(jié)合。

四、要形成“資金”和“房”的“良性閉環(huán)”

《中國(guó)房地產(chǎn)金融》：從實(shí)踐來(lái)看，保障性租賃住房在投資運(yùn)營(yíng)過(guò)程中也遇到一些問(wèn)題，如項(xiàng)目獲得難落地、項(xiàng)目建設(shè)資金難到位、后期運(yùn)營(yíng)盈利模式難建立等問(wèn)題。您認(rèn)為，如何實(shí)現(xiàn)保障性租賃住房制度“良性閉環(huán)”，“促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)和健康發(fā)展”？

陳杰：保障性租賃住房要形成“資金”和“房”的“良性閉環(huán)”。原則上歡迎長(zhǎng)周期而不是短周期資金進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域，資金進(jìn)入后原則上不提供能快速退出的通道。所以政策性銀行的長(zhǎng)期貸款、保險(xiǎn)資金的股權(quán)和債權(quán)投資、公募REITs這幾類(lèi)融資模式才比較合適保障性租賃住房的。如果以公募REITs進(jìn)入，一般原則上要求資金封閉期20年以上。房源更加是要進(jìn)行“閉環(huán)”，不能隨意出售。但政府和企業(yè)可以提前約定一個(gè)服務(wù)期，比如20年，房源在20年內(nèi)作為保障性租賃住房可以享受相應(yīng)的政策優(yōu)惠扶持，但也要按照政府要求進(jìn)行管理，以受到管制的租金價(jià)格，和所約定要求的住房與服務(wù)品質(zhì)，提供給特定群體。滿(mǎn)了服務(wù)期之后，這部分房源可以退出。也就是，有條件地允許房源“先租后售”。

五、今年是一個(gè)關(guān)鍵之年，要進(jìn)行多方面政策破局

《中國(guó)房地產(chǎn)金融》：保障性租賃住房已納入公募REITs試點(diǎn)。有分析預(yù)計(jì)，在相關(guān)企業(yè)具備退出通路，在真正形成“開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)、金融退出”的商業(yè)模式之后，將大大激發(fā)眾多企業(yè)參與保障性租賃住房投資運(yùn)營(yíng)的積極性。您認(rèn)為，2022年保障性租賃住房制度建設(shè)將迎來(lái)哪些重大進(jìn)展？

陳杰：2021年7月《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改投資〔2021〕958號(hào)）發(fā)出之后，保障性租賃住房被正式納入公募REITs試點(diǎn)。目前國(guó)內(nèi)公募REITs的交易結(jié)構(gòu)主要是“公募封閉基金+證券化產(chǎn)品ABS”，這是因?yàn)楣�募基金無(wú)法直接投資非上市的股權(quán)，但可投資于ABS這樣的證券化產(chǎn)品。2021年6月21日，首批9只基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs在滬深交易所上市，2021年12月又有兩只上市，截至今年3月18日，已有11只公募REITs產(chǎn)品上市�；�礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)公募REITs上市以來(lái)，從二級(jí)市場(chǎng)投資收益率還是分派收益率來(lái)看，都收益良好。據(jù)市場(chǎng)人士反映，目前公募REITs在戰(zhàn)略配售、網(wǎng)下發(fā)售、公眾發(fā)售各環(huán)節(jié)，都受到了市場(chǎng)追捧，產(chǎn)品供不應(yīng)求。

但目前還沒(méi)有保障性租賃住房的公募REITs。保障性租賃住房進(jìn)入公募REITs試點(diǎn)，只能說(shuō)是政策上掃清了障礙，但在商業(yè)實(shí)踐中的困擾，還沒(méi)有被掃除。商業(yè)上實(shí)踐的難點(diǎn)主要就是保障性租賃住房的收益率不可能很高，這是由保障性租賃住房的政策屬性先天決定的。底層資產(chǎn)的收益率低，那無(wú)論做什么樣的融資架構(gòu)，都很難引起資本市場(chǎng)的興趣。

今年3月18日，證監(jiān)會(huì)對(duì)外表示，正抓緊推動(dòng)保障性租賃住房公募REITs試點(diǎn)項(xiàng)目落地。目前從各地各方面反饋情況來(lái)看，證券主管部門(mén)、住建系統(tǒng)、各地政府和保障性租賃住房企業(yè)都對(duì)發(fā)行REITs很有興趣。

如2月11日，中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)北京城市副中心高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施方案》，就提出要積極探索開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域REITs試點(diǎn)項(xiàng)目并制定支持政策，加快發(fā)展保障性租賃住房REITs。2021年11月17日，上海市人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展本市保障性租賃住房的實(shí)施意見(jiàn)》（滬府辦規(guī)〔2021〕12號(hào))表示，要通過(guò)長(zhǎng)期貸款、發(fā)行債券和發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）這三項(xiàng)支持政策為保障性租賃住房融資，特別提出“在確保保障性租賃住房資產(chǎn)安全和規(guī)范運(yùn)行的前提下，試點(diǎn)推進(jìn)以保障性租賃住房為基礎(chǔ)資產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(REITs)”。

很多企業(yè)也在積極儲(chǔ)備相關(guān)的項(xiàng)目，以期推動(dòng)REITs化。比如華潤(rùn)有巢、上海地產(chǎn)集團(tuán)等。

但關(guān)鍵還是如何解決收益率的問(wèn)題。此外還有底層資產(chǎn)的合規(guī)性問(wèn)題。

因?yàn)楸Ｕ闲宰赓U住房有不少項(xiàng)目的股權(quán)權(quán)屬不是很清晰，尤其那些在集體建設(shè)用地上建設(shè)的項(xiàng)目或非住宅建筑的改建類(lèi)項(xiàng)目，土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)都比較復(fù)雜，股權(quán)轉(zhuǎn)讓會(huì)有很大障礙。

總體上來(lái)說(shuō)，保障性住房租賃發(fā)展在今年是一個(gè)關(guān)鍵之年，要完成真正的制度構(gòu)建，要進(jìn)行多方面的政策破局，最大限度調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的進(jìn)入積極性。

《中國(guó)房地產(chǎn)金融》：保障性租賃住房的收益率一直不高，您有何建議？

陳杰：從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理上來(lái)說(shuō)，保障性租賃住房難做，說(shuō)到底是其收益具有外部性，即從社會(huì)整體上看收益很高，所以政府很有積極性去推動(dòng)，但實(shí)操企業(yè)可得的收益很小，社會(huì)收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于企業(yè)個(gè)體收益，導(dǎo)致企業(yè)缺乏積極性。按照這個(gè)分析框架來(lái)看，除了鼓勵(lì)國(guó)企這樣的承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的“社會(huì)企業(yè)”進(jìn)入，還是要努力給企業(yè)增加收益，才能調(diào)動(dòng)更多的社會(huì)資本和資源進(jìn)入，光國(guó)企還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

從增加企業(yè)收益角度，我個(gè)人以為，政府還是要加大對(duì)保障性租賃住房項(xiàng)目的政策扶持力度。包括在開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)、退出環(huán)節(jié)更多的稅費(fèi)減免，如免收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，對(duì)各環(huán)節(jié)的增值稅、房產(chǎn)稅等稅收進(jìn)行減免；水電費(fèi)計(jì)價(jià)盡快全面按照民用標(biāo)準(zhǔn)，加快計(jì)價(jià)設(shè)施的改裝和降低改裝收費(fèi)；在開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)的土地需求給予更多傾向性支持，尤其挖出產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地和集體建設(shè)用地的潛力；新改建項(xiàng)目的報(bào)批流程更加簡(jiǎn)化，“一站式”辦理，必要時(shí)突破一些規(guī)制制度的僵化束縛；給予更多的優(yōu)惠性政策性融資支持，加快融資創(chuàng)新。此外，在市場(chǎng)預(yù)熱階段，開(kāi)發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼也是十分必要。

根據(jù)之前的政策安排，2019-2010年有兩批24個(gè)城市通過(guò)競(jìng)標(biāo)方式獲得中央財(cái)政住房租賃市場(chǎng)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，這些城市在2019年到2022年的4年中，共可獲得中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金588億元，其中直轄市每年10億，省會(huì)城市和計(jì)劃單列市每年8億，地級(jí)市每年6億。這筆資金用來(lái)發(fā)展保障性租賃住房是沒(méi)有問(wèn)題的，要充分利用好這筆資金。

還可以考慮像美國(guó)的低收入住房稅收抵免項(xiàng)目(LIHTC，Low-IncomeHousingTaxCredit)那樣，對(duì)投資保障性租賃住房企業(yè)的母公司一定的稅收額度抵扣，來(lái)激勵(lì)企業(yè)更多投資。

進(jìn)一步，還可以考慮，類(lèi)似上海等城市近年來(lái)在城市更新改造中進(jìn)行“區(qū)域統(tǒng)籌-區(qū)域開(kāi)發(fā)”的創(chuàng)新探索那樣，“肥瘦搭配”，“抽肥補(bǔ)瘦”，將收益率較好的項(xiàng)目與收益率較差的項(xiàng)目，捆綁式給到企業(yè)，以平衡企業(yè)最低收益率的要求。不然很多地段差、規(guī)模小、租金低的項(xiàng)目，再怎么進(jìn)行融資支持和稅費(fèi)減免，都是無(wú)法實(shí)現(xiàn)資金平衡。

不僅項(xiàng)目之間要“混搭”，在同一個(gè)項(xiàng)目中，也可以考慮客戶(hù)“混搭”、價(jià)格“混搭”。也就是說(shuō)，一個(gè)租賃住房項(xiàng)目，可以50%服務(wù)限定人群，50%服務(wù)市場(chǎng)化人群。查看一些城市發(fā)布的保障性租賃住房指導(dǎo)意見(jiàn)和項(xiàng)目認(rèn)定方法，都要求“納管”的項(xiàng)目整體性納入，一旦“納管”就只能服務(wù)限定資格的人群，并且租金要受管制。如上海去年11月發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展本市保障性租賃住房的實(shí)施意見(jiàn)》和今年1月下旬發(fā)布的《上海市保障性租賃住房項(xiàng)目認(rèn)定辦法（試行）》都有這樣的要求。但筆者以為，保障性租賃住房不必要求項(xiàng)目整體“納管”，應(yīng)該給企業(yè)更多選項(xiàng)和更多運(yùn)營(yíng)自主權(quán)。

可以讓企業(yè)將房源一部分納管、一部分市場(chǎng)化，自己申報(bào)保租房占比，按占比折算補(bǔ)貼，三四年一個(gè)合約。政府首期發(fā)放補(bǔ)貼(按減免的土地稅費(fèi)融資支持水電氣等折算)，期末考核時(shí)以保租房提供的量和租客滿(mǎn)意度來(lái)確定補(bǔ)貼最終發(fā)放量。好的給獎(jiǎng)勵(lì)，差的進(jìn)行處罰、要求退回全部或部分補(bǔ)貼。實(shí)質(zhì)就是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。

企業(yè)根據(jù)自身定位、地段、實(shí)力來(lái)自主選擇保租房占比，與政府簽訂合作協(xié)議，并進(jìn)行公示。大數(shù)據(jù)條件下，企業(yè)納管房源服務(wù)全部在系統(tǒng)里，可稽查可追溯，監(jiān)管難度不會(huì)很大。一個(gè)項(xiàng)目有保租房有市租房，這樣做有多方面的好處：1.讓租客結(jié)構(gòu)更加多元，有利社區(qū)營(yíng)造，青年人新市民更加融入社會(huì)主流，也避免“保租房”出現(xiàn)污名化；2.保租房房源更廣，租客選擇更多，供需匹配更加精準(zhǔn)；3.讓企業(yè)經(jīng)營(yíng)更靈活更從容�！凹{管”房源做保底，市場(chǎng)化房源賺錢(qián)，相互支撐，更容易實(shí)現(xiàn)資金平衡。對(duì)企業(yè)而言，既有保底流量做“穩(wěn)艙石”，也有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力不至于“躺平”懈怠，仍時(shí)時(shí)有提高產(chǎn)品設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)管控和服務(wù)品質(zhì)的壓力。